الطريق الدستوري لتجميد الدستور وحل البرلمان وإعلان الطواريء : أ.د. أكرم عبدالرزاق المشهداني

الطريق الدستوري لتجميد الدستور وحل البرلمان وإعلان الطواريء

أ.د. أكرم عبدالرزاق المشهداني
مستشار قانوني

هتفت الجماهير العراقية المنتفضة في ميادين التحرير والتغيير في محافظات العراق كافة، مطالبةً بإلغاء الدستور، وحلّ مجلس النواب، وإعلان حالة الطوارئ، بإعتبار تلك الإجراءات هي الطريق الوحيد لتنفيذ الإصلاحات التي تنادي بها الجماهير والتي تجاوب معها رئيس الوزراء د. حيدر العبادي، لأن الدستور النافذ قد كرَّسَ للمحاصصة الطائفية، كما أن مجلس النواب صار رمزاً من رموز الفساد في البلاد وعائقاً يحول دون إجراء الإصلاحات التي يُطالب بها الشعب لبتر الفساد ومحاسبة الفاسدين وإسترجاع مليارات الدولارات التي سرقها الفاسدون بشتى الطرق والأساليب.
الدستور بين مطالبات التجميد ومطالبات التعديل:
تجميد العمل بالدستور يعني ايقاف العمل به والاستعاضة عنه باعلان دستوري مؤقت. وقد حاول البعض أن يعرقل سبل تنفيذ مطالب المواطنين بحل مجلس النواب وبتجميد العمل بالدستور، مدّعين بأنه لا يجوز لرئيس الوزراء أن يوقف العمل بالدستور بإدعاء أن (الدستور الحالي جاء خالياً من حكم يتضمن تعليق احكامه او ايقاف العمل به او الغاءه او تجميده ولكن يجوز تعديل جميع احكام الدستور طبقا لاحكام المادتين 142 و126 من الدستور). حيث نصت المادة (126) على الآتي:
(المادة 126):
(اولاً: لرئيس الجمهورية ومجلس الوزراء مجتمعين أو لخُمُس (1/5) اعضاء مجلس النواب، اقتراح تعديل الدستور.
ثانياً: لا يجوز تعديل المبادئ الاساسية الواردة في الباب الاول والحقوق والحريات الواردة في الباب الثاني من الدستور، الا بعد دورتين انتخابيتين متعاقبتين، وبناء على موافقة ثلثي اعضاء مجلس النواب عليه، وموافقة الشعب بالاستفتاء العام ومصادقة رئيس الجمهورية خلال سبعة ايام. ((ملاحظة: وقد مرّت الدورتان المقصودتان بالمادة 126/ثانياً وبات متاحاً إجراء التعديل)).
ثالثاً: لا يجوز تعديل المواد الاخرى غير المنصوص عليها في البند (ثانيا) من هذه المادة الا بعد موافقة ثلثي أعضاء مجلس النواب عليه، وموافقة الشعب بالاستفتاء العام، ومصادقة رئيس الجمهورية خلال سبعة أيام.
رابعاً:ـ لا يجوز اجراء اي تعديل على مواد الدستور من شأنه أن ينتقص من صلاحيات الاقاليم التي لا تكون داخلة ضمن الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية الا بموافقة السلطة التشريعية في الاقليم المعني وموافقة اغلبية سكانه باستفتاء عام. ((ملاحظة: هذه الفقرة أضيفت لصالح إقليم كردستان ولضمان المكاسب التي حققوها)).
خامساً:
أ ـ يعد التعديل مصادقا عليه من قبل رئيس الجمهورية بعد انتهاء المدة المنصوص عليها في البند (ثانيا) و ( ثالثا) من هذه المادة في حالة عدم تصديقه.
ب ـ يعد التعديل نافذا من تاريخ نشره في الجريدة الرسمية. )
ونصت المادة (142) من الدستور على الآتي:
(المادة 142):
(( أولاً: يُشكّل مجلس النواب في بداية عمله لجنة من أعضائه تكون ممثلة للمكوّنات الرئيسية في المجتمع العراقي مهمتها تقديم تقرير إلى مجلس النواب، خلال مدة لا تتجاوز أربعة أشهر، يتضمن توصية بالتعديلات الضرورية التي يمكن إجراؤها على الدستور. وتحلّ اللجنة بعد البت في مقترحاتها.
ثانياً: تعرض التعديلات المقترحة من قبل اللجنة دفعة واحدة على مجلس النواب للتصويت عليها، وتعد مقرة بموافقة الاغلبية المطلقة لعدد أعضاء المجلس.
ثالثاً: تطرح المواد المعدلة من قبل مجلس النواب، وفقا لما ورد في البند (ثانيا) من هذه المادة على الشعب للاستفتاء عليها خلال مدة لا تزيد على شهرين من تاريخ إقرار التعديل في مجلس النواب.
رابعاً: يكون الاستفتاء على المواد المُعَدَّلة ناجحاً بموافقة أغلبية المُصوّتين، وإذا لم يرفضه ثلثا المصوتين في ثلاث محافظات أو أكثر.
خامساً: يستثنى ما ورد من هذه المادة من احكام المادة (126) المتعلقة بتعديل الدستور، الى حين الانتهاء من البت في التعديلات المنصوص عليها في هذه المادة.)).

وثيقة دستورية مؤقتة:
ان طريق تعديل الدستور طريق طويل محفوف بالمخاطر والتلكؤات والعراقيل التي سوف تضعها الكتل المستفيدة من ثغرات الدستور، ومعلوم انه ليس هناك دستور ينص على (تجميد الدستور) أو (إلغاء الدستور) لأن من يضعون الدساتير يتقصدون تجاوز أي نص يجعل دستورهم عرضة للتغيير او التجميد أو الإلغاء، لكن الإرادة الشعبية هي أقوى من واضعي الدستور، وحين يقرر الشعب بتظاهرات مليونية ويطالب بايقاف العمل بالدستور فلابد أن تستجيب السلطة، ومن الممكن لرئيس الدولة ان يقرر تشكيل لجنة خبراء تقوم بوضع (وثيقة دستورية مرحلية) لادارة شؤون الدولة بسلطاتها خلال مرحلة انتقالية لحين انتخاب هيئة تشريعية تمثل الشعب تقوم بوضع دستور دائم للبلاد.

[size=32]حل البرلمان:[/size]
حل مجلس النواب اصطلاحاً يعني انهاء الدورة الانتخابية قبل المدة المحددة دستوريا واجراء انتخابات جديدة لمجلس نواب جديد، ذلك ان المادة (56) من الدستور قررت ان مدة الدورة الانتخابية لمجلس النواب اربع سنوات تبدأ باول جلسة له وتنتهي بنهاية السنة الرابعة وحيث ان اول جلسة لمجلس النواب في دورته الحالية كانت يوم 1/7/2014 وم 30 /6 /2018 فاذاتم حل مجلس النواب قبل هذا الموعد فان ذلك يعني انهاء الدورة الانتخابية الثالثة لمجلس النواب قبل المدة المحددة في الدستور.
وحل البرلمان يعني انتهاء الصفة البرلمانية عن اعضاء مجلس النواب حيث تزول عنهم صفة عضو في مجلس النواب وتختفي عنهم صفة نائب ويعودون الى صفتهم كمواطنين، وبالتالي تزول عنهم جميع الامتيازات الخاصة باعضاء مجلس النواب، كالراتب والمخصصات والحصانة الممنوحة لهم والتي تلازمهم خلال فترة عضويتهم في البرلمان وخلال احتفاظهم بصفة نواب حيث ان الحصانة المقررة في المادة 63 من الدستور وهي الحصانة البرلمانية وبالتالي فان الحصانة المقررة في هذه المادة وخاصة عدم جواز القبض على عضو مجلس النواب وتوقيفه تنتهي عند حل مجلس النواب، اي يجوز القبض على النائب بعد حل مجلس النواب وتوقيفه بتهمة بارتكاب احدى الجرائم سواء اكانت هذه التهمة عن جريمة تم ارتكابها قبل عضوية البرلمان او اثناء عضوية البرلمان، ومعنى ذلك ان عضو مجلس النواب يعامل معاملة اي مواطن اخر بالنسبة لتهمة ارتكاب جريمة ما.
إن دستور 2005 النافذ حاليا والذي يتم بموجبه حل مجلس النواب تكلم وحدد هذه المسألة في المادة (64) التي حددت الاحكام الخاصة بحل البرلمان وبقراءة بسيطة لهذه المادة نجد انها حددت طريقين للحل:
اولهما الطريق البرلماني حيث يتولى مجلس النواب حل نفسه بنفسه.
وثانيهما طريق تنفيذي عندما يطلب رئيس الوزراء من رئيس الجمهورية حل مجلس النواب.
اما الطريق الاول لحل مجلس النواب وهو الطريق البرلماني فيكون بتقديم طلب من ثلث عدد اعضاء مجلس النواب للحل وبما ان عدد اعضاء مجلس النواب 325 نائبا فانه لابد من تقديم الطلب من 112 عضوا من أعضاء مجلس النواب كونهم يشكلون ثلث عدد اعضاء مجلس النواب، فاذا حصل تقديم طلب حل البرلمان من هذا العدد من اعضائه فانه يتم عرض هذا الطلب في جلسة مجلس النواب للتصويت على قبول هذا الطلب او رفضه،
وحددت المادة 64 من الدستور العدد المطلوب للموافقة على طلب الحل فانه لابد من موافقة الاغلبية المطلقة لعدد اعضاء البرلمان وبما ان عدد اعضاء مجلس النواب 325 فانه يشترط موافقة اكثر من نصف عدد اعضاء البرلمان اي اكثر من النصف باعتبار ان هذه الاغلبية هي الاغلبية المطلقة لعدد اعضاء مجلس النواب وبالتالي لابد من موافقة 163 عضوا على الحل، فان كان العدد اقل من ذلك فانه يعني رفض طلب الحل اي ان موافقة 163 عضوا هي الحد الادنى للموافقة على حل لبرلمان ودونها يعني رفضا لمقترح الحل الذي تقدم به ثلث نواب البرلمان.
اما الطريق الثاني للحل فهو الطريق التنفيذي اي ان السلطة التنفيذية تتولى حل مجلس النواب متمثلة باقتراح من رئيس الوزراء وموافقة رئيس الجمهورية ذلك ان النظام الدستوري العراقي كما حددت ذلك المادة الاولى من الدستور نظام برلماني وبالتالي فان مبدأ الموازنة بين السلطات هو من مبادئ النظام البرلماني، اذ كما ان للبرلمان اقالة الوزارة وهي السلطة التنفيذية فان لرئيس هذه الوزارة حل السلطة التشريعية اي البرلمان وهذا مقرر في الدول البرلمانية نحو ما هو معمول به في المانيا وايطاليا وغيرها من الدول البرلمانية التي اعطت هذا الحق خلافا للانظمة الدستورية الرئاسية وفي مقدمتها النظام الدستوري الاميركي، في حين ان هذه الصلاحيات غير موجودة في النظام البرلماني كالنظام البرلماني العراقي، اذ ليس للسلطة التنفيذية الصلاحيات المقررة في النظام الرئاسي وهي السلطات الواسعة كسلطة نقض القوانين وبالتالي فان منح الدستور العراقي لهذه السلطة في حل البرلمان يتناسب مع ما هو مقرر في الانظمة البرلمانية الاخرى، غير ان سلطة حل البرلمان من قبل السلطة التنفيذية في الدستور العراقي تختلف عن السلطة المقررة في الانظمة البرلمانية عندما اشترط موافقة رئيس الجمهورية على مقترح رئيس الوزراء بحل مجلس النواب، في حين ان الانظمة البرلمانية الاخرى تركت هذه السلطة لرئيس الوزراء فقط دونما حاجة لموافقة رئيس الجمهورية، حيث ان حل البرلمان في الانظمة البرلمانية متروك لرئيس الوزراء فقط ولايحتاج ذلك الى موافقة جهة اخرى كما فعل الدستور العراقي عندما اشترط موافقة رئيس الجمهورية على مقترح رئيس الوزراء بحل البرلمان وقد اشترط الدستور في المادة 64 عدم جواز حل البرلمان في اثناء مدة استجواب رئيس الوزراء وهذا الشرط يعني ان قيام مجلس النواب باجراءات استجواب رئيس الوزراء طبقا لصلاحيته في الرقابة فانه لايجوز لرئيس الوزراء اقتراح حل مجلس النواب وسبب ذلك يكمن في ان استجواب رئيس الوزراء قد يؤدي الى سحب الثقة عنه واقالته ولكي لايعطي الفرصة لرئيس الوزارء بالتخلص من اجراءات الاستجواب واحتمالية اقالته من البرلمان وذلك يعني جواز اقتراح رئيس الوزراء حل البرلمان قبل مدة الاستجواب وبعد انقضاء الاستجواب اذا لم يترتب على هذا الاستجواب سحب الثقة من رئيس الوزراء كانتهاء الاستجواب بدون صدور قرار بالتصويت على سحب الثقة او فشل التصويت على سحب الثقة من رئيس الوزراء ذلك ان الدستور في المادة (60/ 3) اشترط موافقة الاغلبية المطلقة لعدد اعضاء مجلس النواب لسحب الثقة عن رئيس الوزراء اي موافقة 163 عضوا على الاقل، اما الآثار التي تترتب على حل مجلس النواب فهي الاثار التي ذكرناها سابقا ولكن المادة 64 من الدستور حددت الاثار المتعلقة بانتخاب مجلس نواب جديد اذ ذكرت هذه المادة بان رئيس الجمهورية عند حل مجلس النواب يدعو الى انتخابات جديدة خلال مدة اقصاها ستون يوما من تاريخ حل البرلمان ويعتبر مجلس الوزراء مستقيلاً ويواصل تصريف الامور اليومية اي الاعمال الاعتيادية التي لايمكن تأخيرها دون الاعمال الخطيرة والمهمة كأجراء المفاوضات لعقد الاتفاقيات والمعاهدات او اعداد مشاريع القوانين كون هذه الامور تخرج عن الامور اليومية التي لابد من معالجتها ونظرها من مجلس الوزراء كما ان الحل يعني انهاء الدورة الانتخابية الثانية ذلك ان الدورة الانتخابية الاولى لمجلس النواب كانت في سنة 2006 والدورة الانتخابية الثانية كانت في سنة 2010 والدورة الانتخابية الثالثة كانت في تموز 2014. إذن فبمقتضى المادة (64) سالفة الذكر يقدم طلب الحل من جهتين الاولى ثلث اعضاء مجلس النواب والثانية من رئيس مجلس الوزراء على ان يقترن بموافقة رئيس الجمهورية وهذا يعني ان المشرع قد اضعف سلطة رئيس الحكومة في هذا الاطار بايقاف طلبه على موافقة رئيس الجمهورية رغم ان منصب رئيس الجمهورية وفقا لدستور 2005 هو (منصب فخري ليس له من الفعل شيء)!، ولهذا نقترح ان يقدم طلب الحل من رئيس مجلس الوزراء على ان يكون ملزماً لرئيس الجمهورية.
هل يمكن حل مجلس النواب في ظل الظروف السياسية الحالية؟
لو سلكنا الطريق الذي رسمه دستور 2005، ربما يكون الجواب بالنفي لانه لايمكن ضمان موافقة 112 نائبا على تقديم طلب الحل، وتبعا لذلك لايمكن ضمان موافقة 163 عضوا على الحل. حتى وان ادعوا اعلاميا استعدادهم للحل لاحتمال فشلهم في اية انتخابات قادمة وحرمانهم من امتيازاتهم المادية.
والسؤال المهم هل ان الاجواء السياسية تقبل حل مجلس النواب واجراء انتخابات جديدة مبكرة والجواب لابد ان يكون بالنفي ذلك ان الظروف السياسية الحالية لاتساعد على حل مجلس النواب، فالقلة القليلة من أعضاء مجلس النواب الذين يقولون بحل مجلس النواب غير صادقين في قولهم لاحتمال فشلهم في الانتخابات الجديدة وكثير من الكتل السياسية قد لاتحصل على المقاعد الانتخابية التي حصلت عليها لاسيما وان الناخبين سوف لن يمنحوا صوتهم لهذه الكتل كما ان الاجراءات المعقدة في تشكيل الحكومة والسلطة الجديدة والتي حصلت في سنة 2010 عند تشكيل السلطة والحكومة الجديدة غير مرغوبة من الكتل السياسية، كما ان الكثير من النواب لايميلون الى فقدان امتيازاتهم البرلمانية، بالاضافة الى ان اجراء الانتخابات مع مايترتب عليه من انفاق اموال الدعاية الانتخابية يبتعد عن حل البرلمان كهاجس لدى النواب، وهنالك اسباب اخرى وراء عدم موافقة اعضاء مجلس النواب في اتخاذ قرار الحل ويبقى امر الحل رهين ارادة رئيس الوزراء وحبيس رغبة رئيس الجمهورية ومن قراءة الواقع فان الرئيسين ليس لهما اتخاذ مثل هذا الاجراء، وفي حالة اتفاقهم اذا تأزمت الامور فان رغبتهما وارادتهما هي النافذة شاء من شاء وابى من ابى وسخط من سخط ورضا من رضى وفي جميع الاحوال فان الليالي السياسية حبالى يلدن كل غريب ومن المولود حل مجلس النواب وان كان بعيد المنال فهو ليس من المستحيل.
إنّ الحل الافضل هو إعمال نظام حل البرلمان المعمول فيه في كل الأنظمة الدستورية البرلمانية عموماً، والسعى الى انتخابات تشريعية نزيهة وشفافة في غضون عام من الحل. ان تفعيل نظام حل البرلمان في العراق يقتضي اعتناق نظام الحل الوزاري القائم على طلب الوزارة الملزم لرئيس الدولة ، كما ينبغي على المشرع العراقي ان يهجر فكرة ربط انهاء ولاية البرلمان باستقالة الحكومة لانه يتنافى مع الغرض الأساسي من نظام الحل ، وعلى هذا الأساس نقترح ان يعدل نص المادة (64) على النحو الاتي :
أولاً : يُحل مجلس النواب ، بمرسوم يصدره رئيس الجمهورية بناء على طلب رئيس مجلس الوزراء ، ولا يجوز طلب الحل أثناء مدة استجواب رئيس مجلس الوزراء .
ثانياً : يدعو رئيس الجمهورية ، عند حل مجلس النواب الى انتخابات عامة في البلاد خلال مدة أقصاها ستون يوماً من تاريخ الحل .
إعلان حالة الطواريء من أجل تنفيذ خطوات الاصلاح وملاحقة الفاسدين:
هناك مطالبة ثالثة مقترنة بمطلبي (حل البرلمان) و (الغاء الدستور) مطالبة تتضمن إعلان حالة الطواريء. وقد اختلف فقهاء القانون في تعريف حالة الطوارئ فمنهم من قال: (إن حالة الطوارئ نظام استثنائي شُرَطيّ مُبرَّر بفكرة الخطر المحيط بالكيان الوطني)) وقيل ((إنها الحالة التي بواسطتها تنتقل صلاحيات السلطة المدنية إلى السلطات العسكرية)). ولابد من القول إبتداءً بأن هناك فرقاً بين (قانون الطوارئ)، وبين قانون أو قرار (إعلان حالة الطوارئ)، فوجود قانون للطوارئ هو أمر دستوري لأن دستور كل دولة يعطي رئيس الدولة صلاحية إعلان الأحكام العرفية أو الطوارئ في الأحوال التي تستدعيها
الدستور العراقي لعام 2005 جعل إعلان الطوارئ بطلب مشترك من رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء، وبموافقة مجلس النواب بأغلبية الثلثين، ولمدة ثلاثين يوما قابلة للتمديد وبموافقة عليها في كل مرة.
وفي الختام نقول:
1.إن من حق الجماهير أن تنادي بإلغاء الدستور، أو تجميد العمل به لحين قيام لجنة من الخبراء بوضع إعلان دستوري مرحلي مؤقت لفترة انتقالية.
2.من حقها أن تطالب بحل البرلمان، وهنا إما أن يسلك البرلمانيون الطريق الذي قرره الدستور لحل البرلمان (المادة 64 من الدستور) بالأغلبية المطلقة لعدد أعضائه بناء على طلب من ثلث أعضائه. أو بطلب من رئيس الوزراء وبموافقة رئيس الجمهورية. وإذا ما تعذر تنفيذ ذلك فإن إرادة الجماهير التي تعبر عنها من خلال التظاهرات المليونية تشكل إرادة شعبية يجب أن تُحترم.
3.بمجرد حل البرلمان تتحول الحكومة الى حكومة تصريف اعمال مؤقتة مما يتطلب تشكيل حكومة لتصريف الاعمال في البلاد لتجاوز الأزمات.
4.حين يقرر الشعب بتظاهرات مليونية ويطالب بايقاف العمل بالدستور فلابد أن تستجيب السلطة، ومن الممكن لرئيس الدولة ان يقرر تشكيل لجنة خبراء تقوم بوضع (وثيقة دستورية مرحلية) لادارة شؤون الدولة بسلطاتها خلال مرحلة انتقالية لحين انتخاب هيئة تشريعية تمثل الشعب تقوم بوضع دستور دائم للبلاد.
5.إعلان حالة الطواريء إرادة شعبية والدستور العراقي لعام 2005 جعل إعلان الطوارئ بطلب مشترك من رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء، وبموافقة مجلس النواب بأغلبية الثلثين، ولمدة ثلاثين يوما قابلة للتمديد وبموافقة عليها في كل مرة.